SEC新掌门Paul Atkins力挺加密创新：誓言打造清晰监管框架！

美国证券交易委员会（SEC）主席 Paul Atkins，近期在 SEC Speaks 会议上，著重强调了创新的重要性，并特别强调了将鼎力支持加密货币领域的创新，以利为市场与投资者提供清晰的监管规则。
（前情提要：SEC 新主席 Paul Atkins 首场演讲，揭示加密监管三大方向：发行、托管、交易）

美国证券交易委员会（SEC）主席 Paul Atkins，近期在 SEC Speaks 会议上，著重强调了创新的重要性，并特别强调了将鼎力支持加密货币领域的发展，以利为市场与投资者提供清晰的监管规则。

本文源自 Paul Atkins 讲话原文，本站下文将其编译、整理。

感谢 Cicely 的热情介绍。各位女士先生，我很高兴以美国证券交易委员会（SEC）主席的身份，首次参加 SEC Speaks 会议，虽然过去 15 年来我一直是这个活动的常客。

这个活动在过去几年经历了一些起伏，但我将确保它能稳定发展，成为本机构一项有价值、全面的公共外展活动。

我要感谢实务法律研究所（Practising Law Institute）的工作人员组织了这次会议。我也要感谢：

• SEC 员工，他们每年都有机会公开分享过去一年的工作情况，并讨论未来几个月的预期；
• 参与各个座谈会的评论员，他们的提问与观察有助于让讨论聚焦在关键议题，以及可能被 SEC 内部忽视的观点上；
• 在场的各位观众，你们有机会彼此交流并与座谈者互动；
• 在线上参与的观众，透过便利的虚拟方式也能一同参与本活动。

今天我想谈谈创新，特别是美国证券交易委员会不应惧怕创新，而应拥抱并推动它。

市场的本质是演变的，它们因人类而充满活力。当人类遇到问题时，他们会以创新来解决，因为有需求，以及解决方案的回报。在自由社会中，人性的创造力和竞争精神会因应挑战而崛起，加上 Adam Smith 的「无形之手」，提供了超越纯粹利他主义的激励。这一切都是好事。

过去几十年，包括我在 2002 年至 2008 年担任 SEC 委员，以及更早之前担任两位 SEC 主席幕僚职务期间，SEC 既促进了创新，也遗憾地有时扼杀了它。幸运的是，创新，换言之，进步，最终胜出了。让我花几分钟回顾一些近代历史。

1960 年代末，美国经历了一波庞大的牛市。每日交易量倍增至约 1,200 万股，虽然今天听来似乎微不足道，却已经压垮了以纸本为基础的交割与结算系统以及过户代理的工作。由于纸本股票凭证堆积如山，需由职员用推车搬运在华尔街与全美金融区各券商之间，效率迅速恶化。

投资人为这种效率低落付出了代价，因为证券经常被错置、误寄、遗失，或延迟交割，导致交割失败暴增，许多资本不足的券商被未完成的交易拖垮。

当时的权宜之计是缩短每日交易时间，后来甚至在每周三暂停交易，好让公司处理这些文件。纽约证券交易所甚至一周会休市两天，只为了赶上文书处理。

这场因老旧系统导致的崩溃被称为「文书危机」（Paperwork Crisis）。

正如存托信托公司（DTC）首任执行长 William Dentzer 所言：「文书危机导致上亿美元的交易后，处理延误或完全失败，投资人的股息遭错误分发，券商倒闭。」

但值得肯定的是，SEC 当时非常积极主动，明白应该推动电子交易与簿记制度。但如何实现？SEC 召开圆桌会议并与产业合作，利用立法权与说服力，推动后台交易处理流程创新与科技提升。

最终，DTC 作为产业合作机构成立，后来发展为存托信托与清算公司（DTCC）。SEC 积极推动的努力促成了证券的电脑化。

后来那波牛市不可避免地被长时间的熊市取代。这次许多券商倒闭，并非因后台处理能力不足，而是营收崩跌。SEC 与国会及产业合作，在 1970 年通过《证券投资人保护法》，设立「证券投资人保护公司」（SIPC），为投资人在券商倒闭时提供保险保障。这对投资人来说是一项正面的创新，而 SEC 在其中扮演了重要角色。

在 1980 年代末至 1990 年代初，美国证券交易所和其他机构针对 SEC 认定 1987 年市场崩盘的程式交易问题，提出了一个创新的解决方案。他们提出了一种交易一篮子股票的工具「SPIDERS」，即标普存托凭证（S&P Depository Receipts），这是一个作为基金交易的股票组合。这是最早的交易所交易基金（ETF）。然而，这项提案在 SEC 内部拖延了数年，因为当时的部门提出了各种问题。时任主席 Richard Breeden 明确要求部门主管「解决问题」，并给予他们有限的时间。他强调必须立即完成。SEC 最终做到了。SPDR 于 1993 年推出。SEC 内部一些人担心市场是否会接受这项创新。事实上，赞助公司需要努力说服机构购买该产品。但三年内，其规模成长至 10 亿美元。Breeden 主席的观点是，让市场来决定，我们不能做仲裁者。我想我们都同意，SPDR 和 ETF 的创新对投资者来说是一大福音。

在 1990 年代中后期 Arthur Levitt 担任主席期间，专有交易系统大受欢迎，争议性地将交易从交易所转向场外交易。Levitt 主席认为，SEC 需要为电子市场提供监管灵活性，以促进创新。因此，1999 年通过的《替代交易系统规则》（Reg ATS）允许替代交易系统（ATS）像经纪商一样受到监管，而非交易所。

进入新世纪，市场提出了另一项创新：黄金基金，即首个商品 ETF。这个概念在 SEC 内部各部门间像弹珠般来回讨论，甚至跨越到商品期货交易委员会（CFTC）。虽然花了一些时间，但创新最终胜出，投资者获得了无需实际持有黄金即可投资的选择。

说到今天，加密货币市场已在 SEC 的模糊地带徘徊多年。

一开始 SEC 采用「鸵鸟心态」，似乎希望加密货币自己消失。之后又转向「先开枪再问话」的执法行动。所谓「欢迎来访」，实际上常是拿到传票回家。

这种环境无助于建立信任。实际讯息变成：「你自己搞定吧。」这当然可以，但前提是主管机关要积极与市场互动，鼓励解决方案，并适度调整现行规则。

若既有制度不合时宜，就不该视为不可动摇的真理。只要国会授权变更，SEC 就应依法且符合公共利益进行调整。
过去 SEC 称愿意与注册申请者沟通，但实际上从未调整注册表格或监管要求以配合新技术。业者以为参加的是政策会议，最后却收到执法调查，这样的文化令人沮丧。

更糟的是，高层甚至禁止员工在面对复杂法律问题时与市场参与者沟通。

但是，我很高兴宣布，我已指示公司财务部（Corporation Finance）职员要与公众保持透明互动。当职员可以开放与产业对话时，市场就能更灵活地配置资本。

SEC 迎来了新气象。我已指示各政策部门的职员开始草拟与加密货币相关的规则草案。

例如，上周交易与市场部门（Trading and Markets）发布了关于券商与过户代理的问答集。尽管职员意见并非正式规定，但对公众仍具参考价值。

最终，SEC 本身必须正面回应这些问题，让市场拥有清楚的规则。

我也希望 SEC 能允许注册业者同时托管与交易证券与非证券。这样可降低投资人成本，并加速将非证券交易纳入联邦监管环境，朝「超级应用程式」的愿景迈进。

感谢 Hester Peirce 委员、加密货币工作小组与交易与市场部门的持续努力。

延续创新与加密工作小组的主题，我们已向国会提出申请，将 SEC 的创新与金融科技战略中心（FinHub）整并至本机构其他部门。

FinHub 成立于 2018 年，是因应新兴技术的关键时刻而设。随著区块链、数位资产、AI 和机器学习的迅速发展，SEC 需要一个中央单位，以在内部来建立理解。

然而，FinHub 后来被许多业者视为执法工具，而非促进创新的平台。此外，目前的 FinHub 规模过小，无法有效运作，其专业人力更应妥善配置至其他部门。

我将确保 FinHub 原有的原则与优先事项，融入整个 SEC 的文化，而非局限于一个小办公室。

金融创新有时也代表让资本市场更自由，让所有投资人都能参与。

自 2002 年起，SEC 职员规定，封闭式基金若将 15% 或以上资产投资于私募基金，须设定 25,000 美元的最低初始投资门槛，且仅限合格投资人购买。

这让许多散户错失投资对冲基金与私募股权等基金的机会。

然而，自 2002 年以来，私募市场已大幅成长，监管也已经加强。近十年来，私募基金资产已从 11.6 兆美元增至 30.9 兆美元。

因此，我打算推动 SEC 重新检讨这项 23 年前的政策，让封闭式基金能投资私募基金。这将为所有投资人提供新的多元配置选择，同时保有注册基金的投资人保护。

我们必须解决这类产品的揭露问题，尤其是交易所买卖型产品，考量潜在利益冲突、流动性风险与费用等。

最后，我想提及引起广泛关注的「整合审核追踪系统」（Consolidated Audit Trail，简称 CAT）。

这只「猫」胃口不小，对数据与运算能力的需求极高，每年成本高达近 2.5 亿美元。这些成本最终会由投资人承担。

金融产业与国会对其无止境的成本上升与集中数据风险表示关切。

因此，我已指示职员全面检讨 CAT 系统。不仅要检视成本，也要重新审视其报告要求与收集范围。我期待 SEC 能就此与公众充分交流。

作为新任主席，我可以向大家保证，我们正回归初心：推动创新，而非压制创新。

市场会创新，SEC 不该叫它停下来。

SEC 正迎来新的一天，我期待我们能为投资人与市场实现的种种成就。

谢谢大家。